In hoeverre zijn de EU-lidstaten verplicht om de uitstoot van de luchtvaart te rapporteren?

De verplichting om luchtvaartuitstoot te vermelden binnen de EU

Het Europese systeem voor emissiehandel [1] (EU ETS) is ontstaan binnen het Kyoto Protocol (KP) van het VN-klimaatverdrag uit 1992 [2]. In het KP zijn er voor geïndustrialiseerde landen doelen gesteld om de uitstoot te verminderen. Één van deze maatregelen wordt internationale emissiehandel genoemd, namelijk de mogelijkheid dat landen onderling rechten voor koolstofuitstoot kunnen verhandelen. Dus een land dat veel koolstof opslaat in bijvoorbeeld bos, kan koolstoofrechten verkopen aan een land dat juist veel CO₂ uitstoot. De EU heeft toen besloten ook voor bedrijven uitstoothandel toe te staan, zowel binnen als tussen EU lidstaten, via het zogenoemde EU ETS. Het EU ETS is de eerste en grootste koolstofmarkt ter wereld.

Het EU ETS werkt via een ‘cap-and-trade’ systeem, wat betekent dat deelnemende bedrijven hun totale uitstoot beneden een bepaald niveau moeten houden (‘cap’) [3]. Om te mogen uitstoten, is een uitstootvergunning nodig. Naast een uitstootvergunning, moet een bedrijf voor elke eenheid CO₂-uitstoot een broeikasgasemissierecht bezitten, EUA genoemd. Een EUA is in feite een document dat het uitstoten van een bepaalde hoeveelheid CO₂ binnen een uitstootvergunning legaal maakt. Sommige deelnemende bedrijven krijgen deze EUAs gratis van de EU, terwijl andere bedrijven ze moeten kopen via een veiling. Een bedrijf kan ook EUAs aankopen van een ander bedrijf dat minder CO₂ gaat uitstoten en daardoor rechten over heeft (‘trade’). Een bedrijf dat extra CO₂ wil gaan uitstoten kan zelf besluiten of het hiervoor zijn eigen uitstoot eerst wil verminderen of dat het extra broeikasgasemissierechten aankoopt om aan de doelen voor uitstootvermindering te voldoen.

Sinds 2012 is de luchtvaartsector onderdeel van het EU ETS [4]. Alle vluchten van of naar een vliegveld binnen de EU of de EEA (Noorwegen, IJsland en Liechtenstein zijn wel deel van de EEA, maar niet van de EU) moeten EUAs bezitten voor hun uitstoot. Tot nu toe bestaat het grootste deel van hun uitstootrechten uit gratis verkregen EUAs, maar dit wordt in 2024 en 2025 stapsgewijs vervangen door geveilde emissierechten zodat luchtvaartmaatschappijen in 2026 al hun uitstootrechten alleen nog via aankoop kunnen verkrijgen [5].

Binnen het EU ETS werd een Monitoring, Reportage en Verificatiesysteem (MRV) opgezet om te controleren of de daadwerkelijke uitstoot van een luchtvaartmaatschappij overeenkomt met de uitstoot waarvoor het bedrijf uitstootrechten (EUAs) bezit. In de luchtvaartsector moeten luchtvaartbedrijven binnen het EU ETS een uitstootrapport inleveren, dat gecontroleerd wordt door een erkend controleur [6]. Als dit rapport gecheckt is, moet het bedrijf voor de hoeveelheid uitstoot die in het rapport staat, EUAs bezitten. Voor elke ton CO₂-uitstoot waarvoor geen EUA bestaat, moeten bedrijven er alsnog één kopen, en daarbovenop nog een boete van 100 euro (plus inflatie) betalen [7]. De namen van de beboete bedrijven worden bovendien algemeen bekend gemaakt, zodat er ook publieke bestraffing plaatsvindt.

Elke EU-lidstaat heeft een bevoegde autoriteit aangewezen om de luchtvaartuitstoot van bedrijven onder het EU ETS op de hierboven beschreven manier in de gaten te houden. Elke luchtvaartmaatschappij wordt door slechts één land gecontroleerd [8], namelijk het land waar ze geregistreerd staat. De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is de bevoegde controleur voor luchtvaartmaatschappijen die in Nederland geregistreerd zijn [9]. Deze emissieautoriteit is verantwoordelijk voor het samenvoegen van de rapporten die door luchtvaartmaatschappijen worden ingediend, en voor het opsturen van een nationaal uitstootoverzicht naar de Europese Commissie.

Vanwege de wetsverandering om de EU in 2050 klimaatneutraal te maken, zijn er naast het EU ETS nieuwe eisen voor het monitoren en rapporteren van luchtvaartuitstoot. Een nieuwe maatregel is bijvoorbeeld dat sinds 1 januari 2024 luchtvaartmaatschappijen informatie over hun brandstofgebruik, en het aandeel duurzame brandstoffen daarin, moeten doorgeven aan de NEa in het kader van de zogenoemde ReFuelEU verordening. Ook leveringsbedrijven voor luchtvaartbrandstoffen moeten hun leveringscijfers doorgeven [10]. Sinds 1 januari 2025 is het eerder genoemde systeem van Monitoring, Rapportage en Verificatie (MRV) uitgebreid naar niet-CO₂-uitstoot in de luchtvaart, zoals waterdamp- of stikstofuitstoot [11]. Nationale autoriteiten moeten ervoor zorgen dat dit ook daadwerkelijk gebeurt. Afhankelijk van de resultaten van dit uitgebreidere controlesysteem wordt niet-CO₂-uitstoot van de luchtvaart eind 2027 mogelijk ook opgenomen in het handelssysteem van het EU ETS.

De verplichting om luchtvaartuitstoot te rapporteren van vluchten van en naar buiten de EU

Toen de luchtvaartsector in 2012 werd opgenomen binnen het EU ETS, werden alle internationale vluchten van en naar niet-EER landen tijdelijk uitgezonderd, in afwachting van wereldwijde afspraken over het terugdringen van uitstoot in de luchtvaartsector. In 2016 bereikte de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie een akkoord over een regeling, CORSIA genaamd, voor het verminderen van koolstofuitstoot [12]. Naast dat het EU ETS alleen voor Europa geldt en het CORSIA wereldwijd, is er nog een belangrijk verschil tussen het EU ETS en het CORSIA. Terwijl het EU ETS de totale hoeveelheid koolstof die mag worden uitgestoten per jaar verlaagt via een dalend uitstootplafond, wil het CORSIA er alleen voor zorgen dat de CO₂-uitstoot van de luchtvaart niet meer groeit na 2019. Als er toch extra CO₂ binnen de luchtvaart wordt uitgestoten, moet hiervoor volgens het CORSIA buiten de luchtvaart gecompenseerd worden, bijvoorbeeld door het aanplanten van bos in ontwikkelingslanden.

Het proces van het controleren van luchtvaartmaatschappijen binnen het CORSIA via het systeem van Monitoring, Rapportage en Verificatie (MRV) begon in 2019. Alle EU en EEA-lidstaten doen sinds 2021 vrijwillig mee aan het CORSIA. Binnen het CORSIA moeten luchtvaartmaatschappijen die geregistreerd zijn in een EU-lidstaat alle uitstoot voor extra internationale vluchten rapporteren en compenseren buiten de luchtvaart. Nationale autoriteiten zijn verantwoordelijk ervoor te zorgen dat luchtvaartmaatschappijen op de juiste manier rapporteren aan zowel het EU ETS als het CORSIA.

De verplichting van algemene duurzaamheidsrapportages door luchtvaartmaatschappijen

De verplichting van het rapporteren van luchtvaartuitstoot binnen het EU ETS of het CORSIA mag niet worden verward met de verplichting van luchtvaartmaatschappijen om hun naleving van duurzaamheidseisen in het algemeen door te geven. De EU heeft een verplichting voor bedrijven om hun voortgang op het gebied van duurzaamheid te rapporteren, de zogenoemde Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) [13]. Hier vallen veel bedrijven onder, waaronder de meeste luchtvaartmaatschappijen. Binnen de CSRD moeten bedrijven duurzaamheidsrapporten maken over veel verschillende gebieden die met milieu, goed bestuur en sociale factoren te maken hebben, waaronder ook verschillende soorten uitstoot.